市人大常委会加快推进城市更新立法工作

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市人大常委会加快推进城市更新立法工作

4月24日，市十六届人大常委会第二十四次会议上，《邯郸市城市更新条例（草案）》如期进入审议程序。其实，该项立法工作是从今年3月份才开始启动，仅仅一个多月时间，便完成了市人大常委会一审。市人大城建环保工委主任柯正举称，该《条例》是推动实施“十四五”规划，落实中央一系列文件精神，推动邯郸城市可持续、高质量发展的重要地方性法规，对邯郸城市发展意义重大。而这样的立法速度，在邯郸立法史上还是十分少见的。

A 立法工作势在必行

党的十九届五中全会和国家“十四五”规划《纲要》作出“实施城市更新行动”重大战略部署以来，市委、市政府高度重视城市更新工作，成立邯郸市城市更新工作领导小组，制定《邯郸市城市更新实施办法（暂行）》。按照“还空间于城市、还绿地于人民、还公共配套服务于社会”的理念，有关部门编制了十余项政策文件，涵盖历史文保、宜居建设、房屋征收补偿等领域。一大批城市更新项目加速推进，城市发展框架不断拉开，城市发展能级显著提升，有力推动了我市经济社会高质量发展。

同时，作为全省第一批城市体检试点城市，从2021年起，我市连续三年开展城市体检工作，率先在全省实现市、县体检全覆盖。

据介绍，城市体检主要是按照“一年一体检、五年一评估”方式，对我市城市发展状况以及城市规划建设管理成效进行监测、分析、评价，了解城市运行发展状态，掌握城市发展特征，查找城市建设发展存在的问题。其中，被列入我市2022年十大民生实事之一的“主城区核心区域小学、幼儿园学生及护送家长上下学免费坐公交车”，就是我市根据城市体检报告出台的一项便民惠民政策。

业内人士称，城市体检是城市更新的先导，只有诊断出“城市病”，后续才能对症下药，发现亟待解决的问题，城市更新工作便能精准施策，“无体检不更新”已成为城市建设工作的前提和原则。

针对了体检报告，我市持续推动城市更新工作，并研究制定《邯郸市城市更新规划》。

但随着该工作进入精耕细作阶段，推进过程中一些堵点不断显现：一是我市待更新空间资源多、数量大、类型杂；二是政府财政投资压力过大，物业权利人更新意愿不高，社会资本投资动力不足；三是城市更新活动缺乏整体考虑，城市更新规划、单元、计划、建设方案等行政工具之间没有形成体系；四是更新项目的实施流程不清晰，不利于社会主体推进项目建设；五是城市更新支持保障措施不够完善，包括规划与土地政策需要响应国家最新发展方向、更新资金来源渠道单一等问题；六是城市更新监督管理制度尚未完全建立，且需要法律保障执行。

在持续推动城市更新工作的过程中，以上问题仅依靠现有法律、法规、规章及标准规范等难以实现全盘破解，不利于城市更新工作的整体统筹。所以，我市迫切需要通过立法予以规范，进一步明确城市更新的目标和原则，优化城市更新体制机制，完善更新改造的实施方式和程序等，激发社会力量，有效规范、指引、监督城市更新工作全面开展。

B 创新思路高效推进

2月22日，市人大常委会把《条例》列为2024年立法计划追加项目。立法活动启动以后，市人大常委会城建环保工委在市人大常委会副主任李海平带领下，打破被动等待有关部门提交法规草案的固有思维和工作模式，成立了专项督导小组，主动提前介入相关工作。

市人大常委会城建环保工委与市司法局、市住房城乡建设局共同开展《条例》起草调研、专家论证和听证会等相关工作，围绕改善人居环境、完善城市功能等重点内容，广泛听取了有关行政主管部门、人大代表、专家学者的意见和建议。

通过对全国各地城市更新立法工作的了解，代表们发现城市更新立法工作尚处在一个探索创新的初始阶段，全国只有北京、上海、深圳、石家庄、郑州、玉溪六个城市通过了自己的地方性法规。基于此，我市明确了城市更新应当坚持以人民为中心、统筹发展与安全、遵循规划引领的基本原则，明确城市更新应注重“留改拆”并举，以保留利用提升为主，注重城市文脉传承，提高城市安全水平和防范重大风险能力等立法遵循原则。

专项督导小组对立法工作进行了认真研究，根据工作时间节点，制定了详细工作计划和具体措施。每周组织召开调度会，每天电话督办协调，帮助调整优化工作环节，对推进过程中遇到的难题，协调有关市直部门专业人员予以指导解决。

3月中旬至4月中旬，督导小组先后4次召开调度会，组织修改相关内容，并对《条例》进行社会稳定风险评估，大大加快立法工作节奏。4月20日，市政府分管负责同志主持召开专题会议予以研究；4月23日，市政府第64次常务会议审议通过了《条例》，同意提请市人大常委会会议审议，确保了《条例（草案）》于4月底形成政府议案提交市人大常委会第二十四次会议审议并获得通过。

柯正举说，市人大常委会城建环保工委采取全新的形式督办条例立法工作，确保了有关方面思想统一、行动统一。通过省略非必要环节，压缩必要环节，统筹协调各方面的资源和力量，实现了立法工作多头并进、快而有序，这也是地方人大立法工作的一次有益探索。

市人大常委会秘书长马光瑞表示，此种模式可确保各方高效配合协同发力，更加高效地解决立法进程中遇到的困难和问题，对其他领域立法也有积极的借鉴意义。

C 我市工作如火如荼

与快节奏立法工作相呼应的是我市上下正在如火如荼开展的城市更新工作。

2月18日，春节后首个工作日，我市召开2024年城市更新“出亮点、补短板、疏堵点”攻坚行动动员会，会上提出了聚焦群众身边的堵点难点痛点问题，在全市实施保交楼、主城区断头路畅通、老旧小区深度治理、供热能力提升等11项城市更新攻坚行动。

其中，在老旧小区深度治理攻坚行动中，我市对存在楼体保温性差、雨污分流不达标、物业管理不到位等10个方面问题的368个老旧小区，开展深度治理，全面整改；把“断头路”畅通工程作为城市更新11项攻坚行动之一，启动33条“断头路”畅通工程……

跟随市人大常委会督导小组，记者和代表们一起深入基层进行调研，全面了解了我市城市更新工作的情况。

复兴区为确保老旧小区改造改到居民心坎上，做到改造前问需于民、改造中问计于民、改造后问效于民，由“单一政府主导”转向“各方共同缔造”，对存在楼体保温性差、雨污分流不达标、物业管理不到位等10个方面问题的78个老旧小区，开展深度治理、全面整改。

丛台区在“断头路”畅通工程实施中，严格做到解释政策不走样、执行政策无偏差。截至5月9日，全区共完成470户征迁，18条“断头路”33个路段全部完成实地定界放线和地上建筑物（附属物）初评工作。

自3月中下旬开始，市城管执法局对主城区陵园路、东柳大街、和平路等道路进行改造提升。

为了保证城市更新工作的顺利实施，我市新出台了《关于主城区城市基础设施和公共设施建设征收补偿办法》……

D 全国各地积极行动

同时，全国各地也积极行动，纷纷出台新一轮举措，对城市更新加以细化、优化。

人民日报海外版记者王俊岭在近期采写的《城市更新下足“绣花功夫”》报道中提到，今年《政府工作报告》提出，围绕民生工程、里子工程、安全工程这三大工程稳步实施城市更新行动和更新工作。经过几年的实践探索，中国不少城市已初步搭建城市更新工作框架。文中还专门提到了我市2024年的城市更新“出亮点、补短板、疏堵点”攻坚行动。

报道还提到，北京市健全体制机制印发《北京市城市更新实施单元统筹主体确定管理办法（试行）》等三个规范性文件，重点解决“谁能当主体”“谁来确定主体”“如何确定主体”“主体能干什么”“如何监督管理”5个方面的问题；广州市探索科学绿化，为保护好城区内的古树名木，在2024年5月15日起施行的《广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法》中，再次强调城市绿化和树木保护工作。

2020年10月，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出了实施城市更新行动。总体目标是建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力，走出一条中国特色城市发展道路。

跟随这一行动，2021年住建部下发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，2023年住建部下发《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》，自然资源部下发《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》。

E 用新理念提升品质

在立法调研过程中，代表们持续不断向专家学习，与市民对话。大家发现，绿色低碳、传承文化、“留改拆”并举、共建共享等一些新的理念正在深入人心。

清华大学建筑学院教授尹稚撰文称，中国的城镇化增长率和人口增长率都会迈过拐点，大规模、扩张型的建设时期已经基本结束。中国的城市发展从扩张的时代逐渐进入到减量提质、追求高质量发展的时代。人民群众对美好生活的向往是与时俱进的，因此新时代的城市更新也应该是持久的、紧跟时代发展要求的。

立法调研过程以及在随后的常委会讨论环节，代表们认为，《条例》的制定一方面是要解决城市更新过程中的制度堵点和政策漏洞，更重要的还是要从充分尊重人民体验的高度，认真践行“人民城市人民建、人民城市为人民”的新理念，为全市的城市更新工作保驾护航，为邯郸的可持续、高质量发展提供保障。

在常委会上，有代表列举了北京的朝阳区劲松（一二区）老旧小区有机更新项目案例。该案例中，社会资本投入自有资金3000万元（占总投入的45%）参与改造，围绕公共空间、智能化、服务业态、社区文化四大类16小类30余项专项作业实施改造，搭建多方共建共商共治平台，引进长效物业管理，开展丰富的社区活动，补齐社区短板，建设成为环境优美、服务便民、治理有序、居民和谐的完整社区，不仅切实提升了居民的居住环境和生活质量，而且还打造出“区级统筹、街乡主导、社区协调、居民议事、企业运作”的“五方联动”劲松模式。

“这种模式强调的是改造前期的投入，政府可以给予一部分补贴，与吸引的社会资本相结合，共同投入社区改造，后期通过服务和运营进行回收，形成一个良性循环。”代表们认为，这种坚持党建引领、以人民为中心，引入社会资本参与老旧小区改造的实践，为我们提供了微利可持续的老旧小区改造模式。

专家和代表们一致认为，《条例》的制定应当坚持目标导向，体现人民城市理念，落实邯郸市总体规划，注重传承历史文脉，坚持“留改拆”并举，以更新促进高质量发展；坚持问题导向，直面城市存量建设发展新阶段，总结城市更新实际建设中遇到的问题，在强化规划引领的基础上，明确审批、规划、土地、财政、金融等方面保障措施，解决社会主体参与积极性不高、路径不畅等问题；坚持民生导向，在公共利益优先的基础上，兼顾各方主体利益平衡，畅通公众参与渠道，保障弱势群体权益，强化安全风险防控。

目前，该《条例》正在紧锣密鼓进入下一阶段，并拟提交市十六届人大常委会第二十五次会议进行二审。