以《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》为指导探讨数据财产权基本问题

核心观点

1.《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《意见》）为构建数据基础制度更好发挥数据要素作用指明了方向，其中数据分类和权利分置的论述为数据产权界定奠定了政策和理论基础。

2.数据产权即数据财产权，是指数据的生产者、加工者、使用者等主体享有的持有、利用、收益、交易（处分）数据的财产性权利，具有对世性和一定的排他性、支配性。非数据财产权主体基于数据产品和服务利用数据的权利，应该通过合同确定，并遵守民法和市场监管法律的规定。

3.数据产权制度的建设需要解决好企业数据权利与个人信息（数据）权益的关系，个人的个人信息权益对相关数据财产具有制约性。

一、《意见》的主要精神

2022年12月2日发布的《意见》对加快构建数据基础制度、充分发挥我国海量数据规模和丰富应用场景优势、激活数据要素潜能、做强做优做大数字经济、增强经济发展新动能、构筑国家竞争新优势提出了总体要求并作出全面部署，包括：建立保障权益、合规使用的数据产权制度，建立合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度，建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度；建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度，以及各项保障措施。

《意见》提出的“各项保障措施”包括稳步推进制度建设等重要内容。《意见》为逐步完善数据产权界定、数据流通和交易、数据要素收益分配、公共数据授权使用、数据交易场所建设、数据治理等主要领域关键环节的政策及标准指明了方向，同时提出加强数据产权保护、数据要素市场制度建设、数据要素价格形成机制、数据要素收益分配、数据跨境传输、争议解决等理论研究和立法研究，推动完善相关法律制度。本文以《意见》精神为指导，对数据财产权基本问题进行探讨。

二、数据分类与权利分置

（一）数据的概念、特征与分类

《中华人民共和国数据安全法》规定，数据是指任何以电子或者其他方式对信息的记录。数据处理，包括数据的收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开等。数据作为新型生产要素，是数字化、网络化、智能化的基础，已快速融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各环节，深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理方式。

数据的分类。从生产要素角度观察，数据具有以下特征：

其一，无形性。即数据以不具有特定物理边界的数字（0，1）组合形式存在。

其二，规模性。作为数据财产权客体的数据要求有足够多的数据量。

其三，可支配性。数据可通过载体固定下来且受代码或者技术规则的控制，因而可被数据处理者所支配。

其四，稀缺性。数据处理者生产数据需要付出一定的劳动和成本，故相对于数据的利用需求而言，数据的供给是有限的。

其五，可定价性。数据具有财产价值并可被定价。数据的价值受收集处理数据的社会必要劳动时间和市场供求关系影响。

可以多种标准对数据进行分类。《意见》主要将数据分为公共数据、企业数据、个人数据，并在此基础上探讨分类分级确权授权制度。这主要是以主体标准进行的分类，同时也兼顾数据的开发利用。

（二）数据权利结构性分置

《意见》明确提出探索“数据产权结构性分置”新模式：“根据数据来源和数据生成特征，分别界定数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权利，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，推进非公共数据按市场化方式‘共同使用、共享收益’的新模式，为激活数据要素价值创造和价值实现提供基础性制度保障。研究数据产权登记新方式。在保障安全前提下，推动数据处理者依法依规对原始数据进行开发利用，支持数据处理者依法依规行使数据应用相关权利，促进数据使用价值复用与充分利用，促进数据使用权交换和市场化流通。审慎对待原始数据的流转交易行为。”

三、数据处理者的数据财产权

（一）数据处理者的数据财产权：概念、特征和分类

数据处理者的数据财产权，是指数据的生产者、加工者、使用者等主体享有的持有、利用、收益、交易（处分）数据的财产性权利，具有对世性和一定的排他性和支配性。这一财产性权利如物权、知识产权一样具有对世性，并具有一定的支配性和排他性。数据处理者的数据财产权的本质特征在于其财产性，即可以通过市场兑现为一定数额的金钱。数据处理者数据财产权的财产利益，有些是通过交易实现的，也有一些是自身利用以满足开发产品、服务的需要。

非数据财产权主体基于数据服务以及数据产品授权使用数据的权利，也具有财产性，一般应纳入债权性财产权利的范畴进行保护和规范。这主要是通过《中华人民共和国民法典》合同编的有关规定进行保护和调整，同时受到竞争法的约束。

《意见》提出：“推动建立企业数据确权授权机制。对各类市场主体在生产经营活动中采集加工的不涉及个人信息和公共利益的数据，市场主体享有依法依规持有、使用、获取收益的权益，保障其投入的劳动和其他要素贡献获得合理回报，加强数据要素供给激励。鼓励探索企业数据授权使用新模式，发挥国有企业带头作用，引导行业龙头企业、互联网平台企业发挥带动作用，促进与中小微企业双向公平授权，共同合理使用数据，赋能中小微企业数字化转型。支持第三方机构、中介服务组织加强数据采集和质量评估标准制定，推动数据产品标准化，发展数据分析、数据服务等产业。政府部门履职可依法依规获取相关企业和机构数据，但须约定并严格遵守使用限制要求。”

（二）个人信息权益对数据处理者数据财产权的限制

个人信息是以电子或者其他方式记录的与已识别或者可识别的自然人有关的各种信息，不包括匿名化处理后的信息。企业处理个人信息，将个人信息转化为企业数据财产，无论是未经去标识化处理的个人信息、已经去标识化处理的个人信息还是匿名化处理后的个人信息，都成为企业的数据财产。个人信息的处理包括个人信息的收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开、删除等。

依据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等法律的规定，个人对自己的个人信息享有决定权和知情权。数据处理者收集个人信息需要对个人进行告知并获得其同意，对于个人敏感信息的收集，则需要个人的单独同意。法律规定无需同意的特别情况除外。对于被数据处理者合法处理的个人信息，个人享有查询、复制、更正、删除、转移等请求权，数据处理者作为义务主体应当满足个人的请求权要求。尽管个人对此等个人信息数据不享有财产利益，但是其人格利益受到法律保护。个人对个人信息的决定权和知情权以及对个人信息处理中的各种请求权，构成对数据处理者数据财产权的限制。需要指出的是，这种限制仅仅对未经匿名化处理的个人信息数据发生效力，已经匿名化处理的个人信息数据不受此等限制。对非基于个人信息的其他数据，数据处理者的数据财产权也当然不受此等限制。

《意见》提出：“建立健全个人信息数据确权授权机制。对承载个人信息的数据，推动数据处理者按照个人授权范围依法依规采集、持有、托管和使用数据，规范对个人信息的处理活动，不得采取‘一揽子授权’、强制同意等方式过度收集个人信息，促进个人信息合理利用。探索由受托者代表个人利益，监督市场主体对个人信息数据进行采集、加工、使用的机制。”

四、加快数据财产权保护立法

民法典第127条规定：“法律对数据、网络虚拟财产的保护有规定的，依照其规定。”民法典对数据财产保护的模式和具体规则等未作出具体规定，但是第127条设定了指引规定，为将来的数据财产权立法留下空间。目前，应以《意见》为指导，以民法典第127条的规定为基础，借鉴知识产权的保护路径，通过新的立法特别是全国性的立法（例如：数据财产法），综合运用以民法手段为主的多种法律手段与方法保护数据财产权，促进数字经济的快速发展。

（作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、法学院教授）